推动1亿左右农业转移人口和其他常住人口等非户籍人口在城市落户的政策有了“任务单”。国务院办公厅昨日发文，要求“十三五”期间，年均转户人口达到1300万人以上，2020年时全国户籍人口城镇化率提高到45%。大城市的落户政策不得设置要求缴纳社保超5年的条件。

城区人口不满300万不得采取积分落户

国务院办公厅昨日印发了《关于印发推动1亿非户籍人口在城市落户方案的通知》，明确了2020年前，约1亿农业转移人口和其他常住人口等非户籍人口在城市落户的任务单。

具体为，“十三五”期间，户籍人口城镇化率年均提高1个百分点以上，年均转户1300万人以上。到2020年，全国户籍人口城镇化率提高到45%。

为此，《通知》要求全面放开放宽重点群体落户限制，至于超大城市和特大城市的落户政策，则要以具有合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要依据，区分城市的主城区、郊区、新区等区域，分类制定落户政策，重点解决符合条件的普通劳动者落户问题。

但是户籍人口比重低的超大城市和特大城市，要进一步放宽外来人口落户指标控制，加快提高户籍人口城镇化率。

《通知》还提出，大中城市均不得采取购买房屋、投资纳税等方式设置落户限制。城区常住人口300万以下的城市不得采取积分落户方式。大城市落户条件中对参加城镇社会保险的年限要求不得超过5年，中等城市不得超过3年。

城镇建设用地增量与“农转非”落户数挂钩

《通知》提出，要建立城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制。按照以人定地、人地和谐的原则，实施城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策，完善年度土地利用计划指标分配机制，保障农业转移人口在城镇落户的合理用地需求。同时，规范推进城乡建设用地增减挂钩，建立健全城镇低效用地再开发激励约束机制。

在农村集体产权制度改革方面，《通知》要求建立进城落户农民“三权”维护和自愿有偿退出机制，确保如期完成土地承包权、宅基地使用权等确权登记颁证，积极推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革。

1 特大城市分区制定落户政策

《通知》还提出，特大城市要区分城市的主城区、郊区、新区等区域，分类制定落户政策，重点解决符合条件的普通劳动者落户问题。

“特大城市还有核心区、环境发展区对于人口的吸纳程度不同”，中国人民公安大学教授刘宏斌分析，目前来看，特大城市因建设的不合理分布，导致人口主要集中在城中心，所以需要在疏散人口同时，进行产业转移和城市功能的结构性改变。

“比如在北京，低端产业、能源环境消耗比较大的产业就要向外转移”，他说，这必然带来城区人口的变化，所以中心区、外围区等对于人口的数字要求是不一样的，对于不同劳动力结构需求也不同。

与此同时，还要满足人民群众到城市生活的需要，“不能一刀切”，所以只能根据各个城市发展需求的不同和准备进入城市的素质、技术能力的不同，进行区别性的对待。

例如，城中心需要高素质人才，低端人才的需求可能降低；外围地区对低端和高素质人才的需求比例也不一样，但是城市发展需要新鲜血液和劳动力，所以大城市不可能完全拒绝外来人口迁入，而是可能根据城市发展区域性需求，进行结构性调整。

2 除超大城市外放宽落户条件

针对《通知》中，除极少数超大城市外，全面放宽农业转移人口落户条件的要求，刘宏斌表示，通过户籍制度改变户籍身份，将有助于农业发展和城市人口结构的调整。

“目前我国人口的城市化比例偏低，与发达国家的60%有一定距离”，刘宏斌说，第六次人口普查显示，目前城市人口不足50%，“这些还不是户籍人口，里面有2亿多流动人口，实际上户籍不在城市中”。

如果不能通过户籍制度成为“本地人”，则可能导致人口的随意流动，而目前逐步推行的居住证制度也只是暂时性政策，不能保证流动人口真正享有常住人口的权益。

再加上虽然目前有不少省会以下城市放开了落户条件，但是目前看效果并不理想，“涉及房屋、社保等多个条件”，刘宏斌说，流动人口进城落户仍存门槛。

但是进城后的非户籍人口，很难再适应过去的生活，所以需要政策让他们拥有一个“本地人”的身份标签，能够享受城市配套的子女教育、养老、失业、低保等各项福利政策。

怎样全面放宽落户条件？刘宏斌说，需要各地制定细则，比如租房也可以落户，打零工或者长期就业情况，以及年工资收入等进行评判，“只要能够适应城市生活就可以”。

3 “农转非”不得要求放弃宅地

《通知》要求，不得强行要求进城落户农民转让其在农村的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，或将其作为进城落户条件。

刘宏斌介绍，此前“农转非”过程中，部分地区发生过为了人口城镇化率，或是土地财政驱动下的急功近利做法，用强制流转土地的方式转变农民身份。

“这实际上很人性化地把自主权放在农民手中”，他说，土地等是农民生存的基础和根本，这一规定实际上表明了不能强制农民离开土地的态度，让农民能够自由处置拥有独立使用权的事物，在进城过程中，权利不会受到侵害和侵蚀。

也就是说，农民实现“农转非”后，可能依然保留着土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权；对于愿意放弃的，也可以通过转包等方式处置，国家需要出台详细后续配套政策。