备受关注的《环保法》修改再起波澜。

　　10月31日，环保部公布了致全国人大法工委的《关于报送对〈环境保护法修正案(草案)〉意见和建议的函》(以下简称《意见和建议》)。

　　全国人大常委会2012年8月对《环境保护法修正案(草案)》(以下简称《草案》)进行首次审议之后，公开《草案》，并向社会征求意见。根据《意见和建议》，环保部对此高度重视，先后召开省级环保部门、市县级环保部门、企业代表、环保专家、环保组织代表等各类座谈会，并通过环境保护部门户网站和《中国环境报》等平台，组织专题讨论，征求系统内外意见。

　　“在法律的修订过程中，人大一般会向国务院主管部门、国务院其他相关部门、地方、相关学者和社会公众征求意见。”一位接近全国人大的法律学者对本报表示。

　　但像环保部这样自己在如此大范围组织各方讨论，并向社会公布其对人大法工委的修法意见的例子，并不多见，这说明环保部对《草案》十分不满。

　　对此，一位地方环保厅官员对本报透露，在《草案》制定的过程中，环保部曾向全国人大环资委提交过一个版本的草案，但全国人大环资委不但对其意见采纳较少，而且还在一定程度上削弱了环保部的权力。

　　《环保法》应主要约束政府行为

　　在《意见和建议》中，环保部向全国人大法工委提了四点意见。

　　首先，《草案》在科学处理经济发展与环境保护的关系上，缺乏切实有力的措施保障。《意见和建议》称，草案在第4条提出了“使经济建设和社会发展与环境保护相协调”的理念，但这一理念没有得到充分贯彻。

　　比如，草案删除了现行《环保法》第4条关于“环保规划必须纳入国民经济和社会发展计划”的规定，并在第12条规定“根据国民经济和社会发展规划纲要，编制国家环境保护规划”。

　　一位参与环保部讨论的环保专家称，表面上《草案》第4条与12条并不冲突，但在环保部看来，二者难以相容，第12条在一定程度上隐含了“使环境保护要与经济建设和社会发展相协调”的意思，与第4条完全相反。

　　其次，《草案》在合理界定环境保护法与专项法的关系上，基本定位不够清晰。“具体来说，各专项环保法律应当以企业事业单位为其主要调整对象，而《环境保护法》则不宜再以企业事业单位为其主要调整对象。”《意见和建议》指出。

　　对此，上述环保专家解释，在这里环保部没有或者不便明说的基本意思是，《环保法》作为基本法应该主要约束和规范政府的行为。

　　第三，在配置环保监管职能上，会对现行体制造成冲击。根据《意见和建议》，目前《草案》对监管体制做了重大改变。如第10条规定环保部门“会同有关部门”制定排放标准、第11条规定环保部“会同有关部门”建立监测制度、第19条规定由“发展改革部门”提出总量控制指标分配意见等修改条款，不仅与现行有效的职责分工和管理体制相违背，而且弱化了环保部门的综合宏观职能，将对环保工作带来不利影响。

　　再者，《意见和建议》指出，《草案》没有充分吸收各地方各部门的成功经验，比如可持续发展、市场手段、排污许可、战略环评、公众参与、环境权益、公益诉讼等。

　　建议补充10项制度和措施

　　在《意见和建议》中，环保部汇总了社会各界和环保系统对《草案》的具体建议，包括需要补充的环境管理制度和措施(10项)、需要完善的环境管理制度和措施及相关规定(14项)、关于法律责任部分的修改建议(10项)。

　　其中，第一类建议尤其值得关注。

　　这10项需要补充的制度和措施分别为，保障公众环境权益;跨部门、跨区域的环保协调机制;乡镇政府的环境管理;政策制定过程的环境影响论证;环境质量状况评价指标体系;环境功能区划、生态功能区划;污染物总量控制与环境质量管理;排污许可、排放指标交易;环境保险、绿色信贷、环境税等经济政策;生态补偿机制。

　　“对照上述建议不难发现，《草案》的内容相当单薄，环保部门在实践中实践的很多管理制度都未涵盖。”前述地方环保厅官员对本报介绍。

　　如果全部采纳的话，那么涉及到大修大改，《草案》的修订工作就特别浩大，建议全国人大权衡之下选择一些特别重要的制度进行增补，比如保障公众环境权益的环境公益诉讼制度。

　　《意见和建议》呼吁，全国人大应根据新修订的《民事诉讼法》关于公益诉讼的授权性条款，明确规定有关环保机关和社会组织针对损害环境公共利益的行为，提起环境公益诉讼的资格。

　　“目前，全国人大已经搜集到关于《草案》的意见已过万条。”全国人大的一位官员对本报介绍，对来自主管部门的意见，会更加慎重，因为如果处理不当，以后法律的执法可能会遇到障碍。