安全生产领域的标准化趋势



江苏省安全生产科学研究所(原江苏省劳动保护科学技术研究所) 沈立



历史进入21世纪，中国的经济发展也进入了国际经济快车道，全球经济一体化和现代工业大生产对我国的安全生产管理提出了新的要求。党的十六大提出全面建设小康社会的奋斗目标，并要求进一步建成完善的社会主义市场经济体制，同时还作出了建设更具活力、更加开放的经济体系的战略部署。其中，社会全面发展的内容，就包括建立一套完整、有效的安全生产保障体系。其中，安全生产管理必须融入企业的生产运行和质量管理系统，必须要形成集约化的管理网络，因此，不论是企业还是政府行政管理，与职业安全健康有关的标准化工作日显重要。

“安全第一，预防为主”建立有效的安全生产监控体系，是安全生产监督管理的长期方向。目前的主要工作，一是辨识、普查重大危险源，开展重大建设项目（工程）的安全评价，包括对高危险性生产企业的安全现状评价和其它各种专项安全评价；二是抓危险化学品生产、经营、储存、运输的注册、登记，实施针对性的强化管理；三是在煤炭、电力、化工、机电等规模产业推行安全质量标准化工作；四是汲取国外先进管理经验，以认证方式促进用人单位建立职业安全健康管理体系等等。各级政府按照国家法律、法规有效实施安全生产的建设方针和政策，并且在新形势下提高行政执法水平，显然离不开安全技术法规和技术标准的支持。

危险源辨识的依据需要标准；各种类型的安全评价更需要大量参照技术标准；危险化学品生产、经营、储存、运输的管理，从分类、标识到各种说明都要求标准化；而推行安全质量标准化、建立职业安全健康管理体系，更是执行标准的过程。至于安全生产的宏观管理的监督、监察过程中，安全检查、监察、检测、监测、验收等等工作也都离不开标准。纵观全局，技术规范和安全技术标准的应用是安全生产的一个主要工作基础。安全生产监控的目标是依法进行安全生产监督管理，因此必须尽快强化安全技术和管理法规、标准体系的建立。

建国50年来，我国的劳动保护、职业安全健康、安全生产的监察、监督管理体制几经调整，大的变动有5次：

1949年～1969年，中华人民共和国建国之初，中央人民政府就成立了负责全国安全生产事务的劳动部；

1970年，文化大革命撤消了劳动部，仅在国家计委内设劳动局来接管安全生产；

1975年的文革后期，国民经济要求“恢复、整顿”，为了加强劳动工作，恢复规范化管理，又重新构建国家劳动总局；

1982年的行政机构精简，又将全国安全生产、劳动工作归口国家劳动人事部，实际上是由内设的劳动保护局、矿山安全监察局、锅炉压力容器安全监察局分别负责，并由1985年成立的全国安全生产委员会负责协调。

第五次大的变动就是1998年开始的政府机构改革，先在国家经贸委内设安全生产监督管理局，又独立出来与国家煤矿安全生产监察局合署，成立国家安全生产监督管理局，部分与安全生产有关的事务，如职业卫生、女工保护、工伤保险、压力容器、特种设备等方面的事务分别归口卫生部、劳动和社会保障部、质量技术监督局等。

国家安全生产监督管理体制的每次变革，都会给安全生产工作造成重大影响，从解放初期到文化大革命的20年间，主要工作立足于建立社会主义计划经济体制，国家的劳动安全体系建设重点是建立安全生产法律、法规体系。文化革命期间，随着生产秩序的破坏，生产处于停顿、维持状态，安全生产方面的工作遭到破坏，后期开始的恢复、整顿工作，也只能是百废待举。进入80年代后，国家安全生产管理体系进入正常发展阶段，由于当时的国家经济、技术实力有限，国家劳动安全主管部门化精力几度调整财力、物力，集中争取到的有限资源，全国范围组织技术力量，进行“八五”“九五”重点课题技术攻关，并在这一时期先后成立了“全国粉尘防爆标准化技术委员会”“全国防尘防毒工程标准化技术委员会”“全国涂装作业安全标准化技术委员会”等安全标准制订机构。努力推进安全科学技术和相关的标准化建设。比如：通过《重大危险源的评价和宏观控制技术研究》（85-924）等攻关课题的完成，推动了国家强制性执行标准《重大危险源辨识》（GB-18218）等的及时出台，给后来开展的重大危险源普查；安全生产监控体系建设；危险化学品生产、经营、储存、运输的注册、登记；建设项目（工程）的安全评价和安全评估；职业安全健康管理体系认证等工作奠定了基础。

笔者通过长期参与国家重大攻关课题和劳动安全标准化工作的双重实践，深刻地认识到，《安全生产法》的颁布执行，对与之配套的技术法规和技术标准的制订提出了更高的需求，安全科学技术发展和企业技术升级需要技术标准的支撑和促进。而法律法规对社会重大发展和方向性的调整有绝对的权威性，其出台迅速，执行果断，制约力强，带有非常的强制性，但不能修订更新。所以，在具体性、适应性、针对性方面必须依赖于与之配套的技术法规和技术标准，而技术法规、技术标准的制订，其程序固定而严谨，技术指导性强，有相对面宽的社会代表性。其专业委员会技术涉及面广，学术性强，随时吸收国内先进技术，跟踪国际先进水平，并定期更新，以适应社会经济、技术高速发展的市场经济运行模式。

宏观的安全生产监督管理，从行政管理部门的方针确立，事业单位的技术定位，到中介机构的服务方向，以及企业安全生产责任的明确，都有大跨度的调整和与时俱进的发展。安全生产环境正在得到迅速改善，监督管理模式也在不断优化。但是，由于我国市场经济尚处于初级阶段，法制建设还不够完善，有些技术标准来不及制订，往往以行政法规或行政文件的形式执行。以安全评价为例，因为工作紧迫，近年来连续推出了多项安全评价导则，以通知形式实施行政推动，取代了以前劳动部牵头制订的劳动安全卫生预评价技术标准（虽未宣布废止）。但是，其中涉及的学术概念和技术缺陷来不及推敲，只能容忍矛盾存在，强制推行。类似现象的出现，既说明当前安全生产管理体系建设任务重、时间紧，致使人们处于浮躁状态，也反应了长期以来安全生产的技术投入严重不足，致使安全管理进步受到基础条件的制约。

我国的技术标准、管理规范与社会全面发展的实际需要是严重脱节的。安全生产标准化水平与国际先进水平相比的差距也很大，如不按照科学的社会发展观认真策划，迅速改变现状，必然会影响我国经济运行的持续、稳定增长。

我们更应该清醒地认识到，随着经济全球化和贸易自由化进程的加快，技术标准在国际贸易、地区和各国经济发展中所发挥的作用日显突出。WTO各成员国之间，国际贸易中关税壁垒已经开始削弱。但是，以技术规范的强制性要求（又称技术法规）、标准、合格评定程序为主要内容的“技术壁垒”已经成为更加重要的贸易障碍。1993年，在东盟和欧盟外长会议上，时任德国外长金克尔代表欧盟国家提出，要把人权、环境保护、劳动条件纳入国家贸易范围，将劳动者权益和职业安全卫生状况与经济贸易挂钩。即所谓“社会条款”。北美、欧洲都已在自由贸易区协议中规定，只有采用同一职业安全卫生标准的国家、地区才能参与贸易区的国际贸易。国际市场竞争已从常规的质量竞争、价格竞争、服务竞争和品牌竞争演进到关键领域的标准竞争。为削弱发展中国家的成本优势，发达国家还纷纷以专利技术为盾牌，借助技术性贸易措施，强化其经济和技术在国际中的竞争地位。在技术标准制约方面，尤其以涉及国家、环境、人身、财产安全的技术标准为依据进行严格限制，致使包括我国在内的发展中国家面临严峻的挑战。

1988年全国人大常委会通过了《中华人民共和国标准化法》，1990年国务院颁布了《中华人民共和国标准化法实施条例》。其中规定，我国标准分为国家标准、行业标准、地方标准和企业标准四级。国家标准、行业标准分为强制性和推荐性两类标准。重点规定有关安全、卫生、健康和环境保护等方面的要求。也就是说，安全生产方面的技术标准绝大多数是强制性标准，是国家重点发展的标准体系分支，是技术法规的主要内容，也是国家为法律法规实施技术配套，完善操作程序的一种重要形式。为了适应安全生产标准化的迫切需求，国标委最近增加了安全生产的行业标准层次，专设AQ标准系列，以促进大量相关标准的制订，满足社会全面发展的实际需要。

标准化发展的历史源远流长，人类文字就是远古时代标准化工作的杰作。秦始皇对度量衡和车辆轮距等的统一，可以说是开创了我国古代标准化工作的先河。18世纪的欧洲工业革命催生了近代工业的标准化。纵观近代标准化的发展史，标准化是伴随着工业化发展而发展的，在近代标准化过程中，标准的主要属性是生产属性。正是近代大工业生产的需求促进了标准化事业质的飞跃，而标准化也必定成为社会全面发展的“推进器”。为完善我国安全生产管理体制、运行机制，必须实施监督、保障体系的标准化改进。可以预见，依法行政、标准化服务，是建设我国安全生产监督