11月3日，新华社授权发布《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》全文。其中，在环境监管体制方面提出多项改革措施。包括“改革环境治理基础制度，建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。建立全国统一的实时在线环境监控系统。健全环境信息公布制度。探索建立跨地区环保机构。开展环保督察巡视，严格环保执法。”中国经济时报记者第一时间邀请国务院发展研究中心资源与环境政策研究所陈健鹏副研究员对以上措施逐条进行详尽解读。

陈健鹏首先介绍了当前环境污染治理形势以及环境监管体制改革的背景。从治污减排的进程和环境治理制度建设的角度来看，当前至“十三五”时期是中国环境治理最为关键的阶段。从治污减排的进程来看，“十三五”时期中国主要污染物排放总量将实现达峰，这一阶段大致是“先污染、后治理”中“先污染”阶段的终结。但是，在峰值阶段的污染物排放总量水平上削减60％以上，才能实现环境质量的根本性好转，这一过程可能要持续20年。从环境治理制度建设的角度来看，随着2015年新的《环境保护法》的实施和《生态文明体制改革总体方案》的出台，标志着环境监管体制改革进入重要调整阶段，环境治理将逐步进入“善治”的阶段。

“在相当长一段时期，政府的环境监管是环境治理体系的核心。而提高环境监管有效性是监管体制改革的核心政策目标。当前至‘十三五’期间的环境监管体制改革要为今后20年环境污染治理进而实现环境质量根本性改善奠定坚实的制度基础。”陈健鹏强调。

陈健鹏认为，建议稿在环境监管体制改革方面有很多亮点。第一，实施排污许可证制度。排污许可证制度是固定点源排放控制的核心监管工具，在发达国家广泛应用。实际上，中国自上世纪80年代试行排污许可证制度以来已有20余年，效果不明显。排污许可证制度的有效实施并不在于“引入”一项新制度，而是对既有环境监管体制的考验，与整个环境监管体制改革、提高环境监管的效能密切相关。在长期以来环境监管失灵的背景下，环境监管机构难以使排污单位实现连续达标排放、难以掌握企业的实际排污情况，这是排污许可证制度实施的最大挑战。“在现阶段，推进排污许可证制度，意义远大于一项监管工具本身。推进实施排污许可证制度，对于理顺环境监管程序、重塑环境监管体制具有重要意义。”陈健鹏特别强调。他进一步表示，排污许可证的实施需要顶层设计和系列的制度安排，具体而言一方面，需要和包括环境影响评价、“三同时”、总量控制、排污收费、排污权交易、监管执法等制度有效衔接，对现有的各项监管制度进行优化，理顺环境监管事前、事中、事后各个环节。另一方面，也需要对环境保护部门内设机构和所属的监测、监察机构进行调整，建立环境信息共享以及监管协调的机制。目前环境保护主管部门正在研究相关的方案。

“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度是本次建议稿中关于环保体制的最大亮点。”陈健鹏表示，长期以来，“环境违法是常态”，这其中一个重要原因是，现有的财税体制和以GDP为导向的干部考核体制下，地方政府缺乏严格环境监管的动力，甚至干扰各级环境保护部门环境执法。“这次省以下环境监测监察执法垂直管理的出发点很大程度上是为了保证各级环境监管机构的独立性，避免地方政府对环境执法、环境监测的干扰。

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